La “gouvernance” comme alternative à l’idée classique de gouvernement

(0) – Nous vivons désormais, semble-t-il, dans des sociétés où de moins en moins de gens acceptent l’idée que les gouvernements élus se réservent pour eux seuls la responsabilité de gouverner. Des sociétés, plus exactement, où toute initiative gouvernementale qui n’est pas réputée avoir fait l’objet préalable d’un consensus avec les « partenaires sociaux » les plus divers se voit aussitôt décriée sur la scène médiatique par une multitude de groupes de pression qui considèrent tous avoir droit au chapitre lorsqu’il s’agit d’ébaucher telle politique, de mener à bien tel projet, de passer ou de modifier tel(le) loi ou règlement.
Cette « nouvelle » culture politique, qui s’est développée au cours des trois ou quatre dernières décennies en Occident et qui, pour une part au moins, a été ouvertement encouragée par les mécanismes fonctionnels de l’État-providence (je reviens plus bas sur l’idée de « participation administrative » en tant que modalité de fonctionnement courant de l’État occidental à partir des années 1950-1960) – cette nouvelle culture politique s’affirme désormais ouvertement et concurrence les idées classiques de démocratie et de gouvernement représentatifs autour desquelles s’est principalement articulée depuis plus d’un siècle la visée d’une intégration de nos sociétés qui serait « rationnelle ».

Le concept flou de « gouvernance » - le plus souvent associé à celui de « société civile », qui ne l’est pas moins – est le principal référent normatif des nombreuses variantes contemporaines des discours qui en appellent au renouvellement en profondeur de notre façon d’envisager l’action publique. Par delà sa fortune récente, la notion de gouvernance a toutefois une histoire assez longue (aux États-Unis tout particulièrement où elle est utilisée depuis plusieurs décennies à propos de la gestion complexe des affaires publiques ou privées).
Si, dans le contexte qui nous intéresse ici, on limite l’extension du concept aux affaires publiques d’une part, et aux espaces nationaux, d’autre part, la gouvernance se rapporte en un premier sens à une structure pragmatique de gestion-négociation des politiques publiques qui réunit, outre l’État lui-même, une multitude de « corps intermédiaires » de la « société civile » (associations patronales et professionnelles, syndicats ouvriers, groupes communautaires et de pression les plus divers). Il s’agit d’une structure horizontale au sein de laquelle les gouvernements ne sont plus qu’une force parmi d’autres.
Parallèlement à cette première acception, le recours normatif à la notion de gouvernance est également le fait, depuis quelques années, d’une gauche « alter(native) » de sensibilité libertaire qui jouit d’une audience significative dans l’opinion publique et qui dénonce précisément les mécanismes « technocratiques » associables au premier sens d’appropriation du concept.
Le commun dénominateur à ces deux axes de référence à l’idée de gouvernance c’est, d’un point de vue négatif, le rejet des structures verticales de pouvoir de l’État de droit classique en tant que centre décisionnel de l’action publique et, d’un point de vue positif, la revendication de dispositifs horizontaux de régulation sociale qui permettent aux nombreuses forces de la société civile de jouer, d’une façon ou d’une autre, un rôle majeur dans les processus de prise de décision.
J’ajoute que deux ordres distincts de raisons sont généralement invoqués pour légitimer le recours normatif à l’idée de gouvernance, qui ne recoupent pas exactement les deux axes de référence ci-dessus évoqués.
Le premier ordre de raisons renvoie à l’efficacité pragmatique du domaine de l’action publique. Dans un monde toujours plus complexe, les mécanismes classiques de constitution et d’exercice du pouvoir étatique moderne seraient devenus obsolètes, incapables d’affronter adéquatement les problèmes aux aspects multiples sans cesse générés par la réalité contemporaine de nos sociétés. Seule une structure de gouvernance, elle aussi fort complexe, à acteurs, pôles et paliers de négociations multiples serait potentiellement à même de prendre le relais de l’État centralisé et d’affronter les défis posés par le monde « ouvert » et fonctionnellement différencié dans lequel nous vivons.
Un deuxième ordre de raisons renvoie à la légitimité démocratique de l’action étatique. L’idée centrale de la conception représentative de la démocratie ne va plus de soi, selon laquelle des équipes d’élus, aidées dans leur travail par des fonctions publiques compétentes, étaient seules chargées de gouverner nos sociétés pendant la durée de leur mandat électif. La conception représentative de la démocratie se trouve désormais concurrencée par une autre, beaucoup plus directe ou « radicale » qui tient que le pouvoir citoyen s’exerce au jour le jour et qui cherche, par conséquent, à réduire l’autonomie des élus au minimum. La notion de gouvernance exprime alors l’exigence de mécanismes démocratiques plus directs, et cela à une époque où, je le répète, la légitimité de l’idée de représentation se voit de plus en plus ouvertement contestée.

Dans les paragraphes qui suivent, je veux d’abord (1) présenter un axe de questionnement très général sur l’évolution contemporaine vers une démocratie de la « gouvernance » - cet axe de questionnement explicitant en quelque sorte le point de vue méthodologique adopté ici. Dans un deuxième temps (2), j’exposerai le cas empirique qui me permettra d’aborder une recherche qui, pour se donner une visée descriptive et interrogative (critique) générale, ne peut se contenter d’être cohérente du seul point de vue conceptuel, ou même rhétorique. En d’autres termes, cette recherche doit passer le test de la confrontation de ses hypothèses et orientations normatives initiales avec l’examen sérieux des différents ordres de « données » de la réalité empirique.